Eric S·Maskin ：PPP模式能成功满足多个政策目标

　　PPP——政府与企业合作的机制

　　我今天主要通过介绍“PPP——政府与企业合作的机制”，来跟各位交流政府和市场经济的关系。PPP的一般定义是政府或者公有部门的机构和私营部门建立的安排，先由公共部门来选择是什么样的项目，然后再去建设开发和运营这个项目。私营机构的利润一部分来自于政府的付款，还有一部分是来自于使用者的付费。这样的一项安排在包括中国在内的很多部门和国家都取得了成功，涉及到的行业包括有交通、医疗、卫生、水务等，甚至还有制药行业。

　　这些项目为什么要有公立部门参与呢？一般是因为比较大的项目，风险比较高，所以私营部门不愿意独自承担。有些也涉及到公共产品和服务的提供，从基本的经济学理论来讲，公共产品的供给并不能有效地通过市场来解决，所以政府有发挥作用的空间。在这个过程中，我们为什么要引入私营部门的参与者呢？因为参与这个项目的私营部门，一般都拥有在这个行业项目上的专长；政府对自己的需求可能有一些想法和考量，但是在开发或运营这些项目的过程中，可能缺乏相应的一些专业知识。

　　讲到PPP的时候，我们不能说它就是一个简单的政府采购项目，因为传统的这种安排里面，没有特定的原因说同样的私营企业在开发和运营两个阶段都要参与。选择两家不同的企业参与，自然是存在一定的好处。而在PPP或者是公私合营当中，建设和运营是打包在一起的。这种打包有利有弊，弊端在于最好的建设商或开发商不见得是最好的运营商，但是一个众人皆知的好处就是，如果同一家机构同时参与建设和运营，也就意味着他在建设阶段会前瞻性地去考虑在运营阶段的一些成本问题。

　　教科书中关于PPP或公私合营的讨论， 会假设政府机构是纯粹慈善性的，他们的使命是采取行动，将社会福利最大化。一个良善的政府是代表着社会，但是它并不是一个单一的机构。比如说中国政府自己就不是一个完全单一的实体，首先是有国家一级的中央政府，然后会有省市一级的地方政府，因此不能把一个政府简单地看作是一个单一的机构。实际上在中央政府和地方政府之间有的时候是有一些冲突的，比如说地方政府的领导人可能会对提升地方的民生和福祉比较感兴趣，但是他也需要在经济方面表现得超过其他的省市，如果不能在经济发展上战胜其他的对手，就很难得到提拔。所以有的时候地方政府的一些领导存在一种做面子性质比较强的项目的动机，可能在成本上就不会很节约。

　　一个地方政府的领导人既要负责选项目，也要选执行项目的供应商、承包商。假设这个项目要有两个阶段来完成，第一个阶段大家都看得清清楚楚，但是到了第二阶段，这个成本不管是地方政府的领导还是具体执行项目的承包商可能知道，也可能不知道。如果他们比较清楚，这个成本有可能会更高，也有可能更低；如果他们不清楚的话，这里的不确定性就更大了。

　　我们假想一下有一个项目它的成本比较低，或者成本是不定的，它在社会上是非常有价值的；但一个高成本的项目，或许在社会上就并没有那么大的意义，然而对地方政府官员来说，可能因为这个项目是一个面子工程，比较抓眼球，他就会通过这个项目，要做这个项目。所以，如果成本不确定，地方领导人觉得这个项目比较抓人眼球还是想做它，这就是风险。

　　中央政府怎么来遏制这种高成本、高可见度的所谓面子工程？有两种情况。

　　第一种情况，假设承包商不能和地方政府一起分担项目的成本。很显然承包商拿到的这个合同应该定价是成本+利润，稍微要有一点点的利润空间。中央政府不希望地方政府来做这些高成本的面子工程，就会在支出方面施加一些限制，中央政府给出的限定标杆，可以允许地方政府做一些低成本的项目，但是做不了太高成本的项目，这样就可以成功把那些高成本的面子工程挤出去。这种做法当然是可以奏效的，但有的时候也会有误伤的情况，会把一些有价值的项目挤出去了。

　　第二种情况，假设承包商可以和政府分享资金上的风险，且中央政府还是对地方政府做了一个花费支出的上限，这个上限和不确定性的成本预期基本上是吻合的。那么地方政府的领导就可以给承包商一个固定价格的合约，基本上涵盖了他们预期当中的成本。如果这个成本是真的不确定的情况下，又希望能够盈利，承包商有的时候是会接受的。这样的情况下，中央政府就能够成功的会把真正高成本的项目挤出去，同时又能够保留成本不确定的项目，就是减少误伤的情况发生。

　　PPP的一个额外的好处，就是通过这样一种打包可以有效降低未来运营的成本，把这两个阶段捆绑在一起，中央政府可以在实质上挤出那些高成本的项目，同时留下低成本和成本不确定的项目。要是采用传统的采购方法，就很难满足上述的目标。因为在成本能够被比较清晰地了解之前，这个企业就已经被排除出去了，也就是说在第二个阶段，这样一种通过限制支出的方式，来挤出高成本项目的目标就没有办法达到。

　　PPP公私合作可以说是一种非常天才般的安排，它能够非常成功地满足多个政策目标，尤其是像中国政府这种并不是大一统，而是由中央和地方政府构成的政府体系的多个政策目标的。