清华ACCEPT研究院发布《2024下半年中国经济发展展望》报告
清华ACCEPT研究院发布《2024下半年中国经济发展展望》报告
近期举办的第47届清华大学中国与世界经济论坛上，清华大学中国经济思想与实践研究院（ACCEPT）发布了主题为“2024年下半年中国经济发展展望”的宏观报告。
报告首先对当前中国经济形势进行了总体判断。研究院认为，改革开放四十多年来，中国取得了非常瞩目的成就，创造了世界历史上最大规模的增长。当前，中国经济增长潜力仍然巨大，但近年来经济增速始终低于潜在增速，对此要有忧患意识，防止短期性周期性因素由于政策应对不及时演变为长期趋势。一旦形成长期趋势，经济增速在长期将会持续下降，使得未来经济潜力不能充分释放，进而会影响产出、就业等，也会给社会带来不稳定因素。具体而言，要解决由于房地产、地方债、消费不足等问题导致的内需持续性放缓，归根到底，要解决当前各种问题，还是要通过全面深化改革。报告强调，有了改革开放40多年来的成就和经验，我们对中国经济的未来充满信心，并坚定不移地认为通过全面深化改革，中国经济一定能够解决当下的任何问题，能够重拾较快增长、高质量发展的轨道。
报告指出，经济的潜在增速是一个经济体能够长期维持最大产出水平时所对应的增速，是宏观经济学里的一个很重要的基本概念，它关乎到短期经济冷热程度的判断、宏观调控政策的选取以及国家长期发展战略目标规划的制定与调整。总体来说，潜在经济增速的水平相对稳定，其决定因素主要包括劳动力（人力资本）、资本存量和全要素生产率等。即使长期出现缓慢下降，其下降幅度通常有限；如果实际增速偏离潜在增速的趋势在短期内得不到扭转，则会激发社会对经济发展的悲观情绪，从而影响物质、人力资本的长期积累和生产率的提升，最终导致潜在增速的下滑。美国金融危机之后就出现了这种情况，后来由于积极主动的政策干预，这一趋势得以扭转，因此，美国提供了一个重要的经验。而日本由于政策的迟缓，将短期衰退拖成了长期失去的三十年，成为中国要竭力避免的一个教训。
报告将文献中对中国经济潜在增速的估计值进行平均，得出2021-2025、2026-2030、2031-2035年的平均值分别为5.81%，5.31%和4.77%。而另一方面，2010-2019年间中国GDP实际增速从10.6%下降至6.0%，平均每年下滑约0.5个百分点，2020-2023四年的复合平均增速仅为4.7%。当前，中国的CPI和PPI持续低迷，消费和企业景气指数低位徘徊，PMI低位徘徊，青年失业率持续走高。如果这一下行趋势持续下去，GDP的实际增速将远低于上述文献中测算的潜在增速。因此，在保持信心的前提下，中国要非常警惕这种状况变成长期问题，要有忧患意识。放眼国外，当前美国经济过热，出现了“三三经济”的局面，即3%左右的通胀率和3%左右的失业率，这一难得的失业率是50年来的最低水平。对比中美两国，如果中国不对经济增速低于潜在增速这个趋势加以遏制，长期来看会在国际竞争和国际格局中处于被动地位。
报告随后分析了影响当前经济运行的三个主要问题：
地方债问题是影响当前宏观经济运行的最主要问题。目前，地方债规模仍在持续增长，与GDP基本等量；地方政府偿债能力持续下降，付息都很困难，更别说自行化债。更为重要的是，地方政府受到还本付息压力的掣肘，总支出出现收缩。过去四年间，占GDP接近半壁江山的广义财政支出占GDP的比重从41.2%下降至37.4%，共下降3.8个百分点，对中国经济的冲击巨大。可以说，当前的财政支出不仅没有逆周期来扩张，反而是在一个收缩的过程中，这在经济下行的周期里实际上加剧了宏观经济的收缩。报告认为，造成当前经济持续低迷的最核心因素，并非房地产，而是政府部门的收缩。
房地产问题。目前，房地产市场持续低迷，自2023年以来，虽然中央多次强调要防范化解房地产领域的风险，也不断有各种各样的政策出台，但是这些政策取得的效果始终不及预期，房地产行业的严峻形势尚未得到缓解，具体表现为库存高企、销售低迷、价格下行、购房者信心不足。同时，房地产企业的资金和财务状况紧张，新开工面积大幅萎缩，问题非常严重。报告指出，由于房地产对宏观经济的贡献大、影响地方财政和金融市场，因此房地产市场低迷是当前宏观经济稳定运行的主要风险。
消费问题。当前，社会需求活力不足，消费复苏乏力。复苏乏力主要由于居民收入增速放缓，此外，中国居民对经济发展的预期不稳、信心不足，边际消费倾向不断下降，老百姓不能消费且不愿消费。同时，今年的就业形势依然严峻、国民的消费信心低迷，尤其是年轻人由于就业和降薪的压力增加预防性储蓄，不敢消费、不愿消费。
要解决当前中国经济的各种问题，只有靠全面深化改革。为此，报告重点阐述了中长期改革需要关注的三个主要问题：
要完善政府的风险预警与处置机制。当前，中国经济下行压力很大程度上受到房地产收缩和地方政府债务过重的影响，在应对这两个重大风险的过程中，中国暴露出在风险预警和处置机制上还存在对风险的认识不足、反馈机制有限、经济管理部门之间宏观协调不足等诸多问题。对此，要增强忧患意识，更加主动积极地防范化解系统性风险。建议：（1）设立系统性风险应急管理小组，当系统性风险暴露出苗头的时候，不要以防止道德风险为由阻碍风险处置的速度和力度，第一要务是阻断传染；（2）推行尽职免责，鼓励各层级领导敢于在风险出现的第一时间及时处置，避免经济管理部门之间出现推诿或者合成谬误。
要重新认识国债的性质及其在中国式现代化过程中的作用。报告指出，国债不仅仅是中央政府为了弥补财政赤字而发行的政府债券，它拥有更为丰富的性质与内涵。例如，（1）国债是一个主权国家中央政府创造、提升国民财富的重要工具，是政府能力的象征，如果不发国债，而是由地方政府背负债务，很多长期建设项目、尤其是具有战略意义的基础设施建设将难以进行；赤字率是相对标准，应该与财政收入、政府资产以及国民储蓄挂钩，因此发行国债不一定代表“寅吃卯粮”，不宜简单地将国债发行视为“洪水猛兽”并将其“妖魔化”；（2）国债是一个国家的基础性金融资产，是资本市场金字塔的底座，是主权国家为资本市场健康发展提供的服务，不是等国家没钱了再去发国债，而是应该在国家有钱、经济比较健康的时候，就应该充分认识并发行国债，以利用国债的不可替代的作用；（3）国债是推进人民币国际化的重要基础，对于国际投资者而言，持有中国国债是投资中国最简单、最安全、流动性最高的方式；目前，中国国债余额中约12%由外国投资者持有。
报告指出，在未来一个时期，应该以增发国债作为重要抓手推动经济的发展，这既有必要性，也有可行性。必要性在于，由于疫情后的“疤痕效应”，居民消费在短期内难以很快恢复，投资方面，房地产行业形势依然严峻、民营经济信心与活力不足的问题在短期内难以彻底扭转。因此，政府应该主动积极地利用国债这一重要工具，推动经济重新回到正常的轨道上来；可行性在于，中央政府可以通过增发国债置换地方债，改变政府负债结构，减轻地方政府债务压力，释放经济活力，这也是眼下的当务之急。增发国债置换地方债的目的，并不是为了让地方政府甩掉包袱后进行与之前类似的再投资，而是通过置换，盘活地方政府拖欠的资金，激活地方政府的活力。
对于国债发行，报告也对学界和业界存在的一些顾虑进行了分析和澄清：
发行国债会不会如美国一般引发高通胀？报告认为，中国与美国面对的问题不同，中国当前的主要问题是总需求不足，产能利用率低，物价持续低迷，且处于低利率环境，中国政府能够通过足够的生产能力压制通胀。因此，中国拥有比美国更好的发债条件，大规模发行国债、同时引发通胀的可能性并不大。当前是一个很好的发债窗口期，中国应该利用发行国债来为经济增长创造一个良好的环境。
中国是否有足够的国债发行能力、发债空间和偿付能力？报告认为，（1）当前，中国拥有较高的国民储蓄率以及规模庞大的中央政府净资产，2017年底，中国的主权净资产就已达到101.8万亿元，占GDP的124%，在世界主要国家中处于绝对的前列水平，且近些年来还在持续累积，这些都说明了中国拥有足够的家底和较强的国债发行能力。（2）当前，虽然中国地方债面临较大的偿债压力，但是国债占GDP比率相对较低，2023年中央政府债务占GDP比重仅为22%左右，远远低于欧美超过100%以及日本近216%的超高水平。因此，目前中国政府负债规模总体安全，未来仍有较大的国债发债空间。（3）相比美国，中国发行国债的付息成本较低，便于置换地方债。以最新的10年期国债收益率为例，中美利差近200个基点，假设中国增发约50万亿元人民币的10年期国债，置换约一半的存量地方债，每年的利息成本将能减少GDP的1.5%左右。鉴于以上多方面因素，尤其是有稳固的国家信用作保障，报告认为无需对中国的国债发行能力和偿付能力过度担忧。
在政府基建投资回报率已经很低的情况下，发行国债是否还有可用于开支的地方？报告认为答案是肯定的。多年来，政府在电力、交通运输以及水利等基础设施建设领域进行了大量投资，也的确面临着收益率不断降低的问题，但是在科学研究、卫生、文化、教育以及公共管理投资领域的政府投资总量仍然较少，在关乎社会福利的基础设施投资方面仍然具有可观的回报。因此，报告建议未来政府的重要工作方向不应该只是抓项目、抓投资，而应该是有效地提高基本社会福利的供给。一方面，中央政府发行国债以增加福利性财政支出，以此扩大、启动内需市场，另一方面，要想方设法引导地方政府把社会福利的提高作为其未来的工作重心。
要改革财税体制，引导地方政府从重视投资与生产转向重视消费与居民收入。报告指出，财税体制与地方政府的激励息息相关，进而对地方政府的行为带来影响。进入新发展阶段，政府债务高企，投资回报率下降，内需不足成为制约中国经济增长的最大挑战，亟需推动政府从投资型、项目型的政策取向转向提供基本社会福利、帮助百姓增加可支配收入从而增加消费的政策取向，把政府从投资型政府转变为社会福利服务型政府，这意味着必须对政府的激励和角色进行改革调整。过去，中国的征税制度注重在生产环节对企业征税，而官员晋升体制以经济增长为考核核心，这样的经济和政治激励促使地方政府长期热衷于吸引投资与生产，造成重复投资、产能过剩、地方保护带来产业迭代缓慢等问题，更重要的是消费和公共服务水平偏低，使得居民的预防性储蓄过高，抑制了潜在的消费。报告建议，把征税向消费环节后移并部分下划地方，改变地方政府的经济激励；政治激励方面，对地方政府考核中增加居民收入增幅指标与消费增长指标，以提高居民福利和促进居民消费。
最后，报告强调，要解决当前的各种问题，最重要的关键点在于深化改革的政策是否能够落实到位。简单来讲，（1）地方债方面，建议大幅增发国债置换地方政府债务，建立举债新机制，成立全国性的基础设施投资公司，统一管理地方基建项目的规划、融资、建设与监督，实现期限与成本收益的匹配；（2）房地产方面，建议加快落实城市房地产融资协调机制，给予龙头企业充分授信，对于商业银行房地产贷款决策做到尽职免责，全面降低房贷利率；（3）消费方面，建议将部分税收由生产地征收转为消费地征收，改变地方政府行为激励，更加关注居民收入增长和消费市场培育，政府投资向公共服务倾斜。报告预测，如果深化改革的政策到位，2024年中国经济增长应该可以达到5.1%，并持续企稳回升。
